關於「公共出借權」的隨想

2019/5/16東吳大學法學院舉辦公共出借權學術研討會,聆聽與會專家高見,有些想法,隨筆記錄。

必也正名乎?

目前台灣出版業推動,並獲行政院支持試辦的是「圖書館公共出借權」,原則作法是:讀者每從圖書館借一本書,政府便付補償金給作家和(或)出版社。教育部已表示,今年底前將在國立圖書館(中和的國立台灣圖書館及台中的國立公共資訊圖書館)試辦。

依照現在討論準備試行的制度,應該不能算是法律上的「權」,而是特定的政策考量(振興出版業?宣示重視文化?),給予作者一定的報酬或補償。不論未來是否會入法,現在可能不適合使用「公共出借權」的用語,畢竟並未有法律給予作者或出版社這個「權利」。

政策可以廣告化,但主事者在還沒考慮清楚要不要立法給予這個「權利」前,就一直宣傳是「公共出借權」,恐怕後續在施政上會增加被攻擊的空間,尤其萬一最後給的不是真的「權利」?建議現在使用「圖書館公共出借報酬(或補償)試辦制度」。

報酬還是補償?

這個制度最早是從一個未經實證證實的想法來的,「圖書館出借書籍,會影響該書籍在出版市場的收益。」。姑且假設這個想法正確,則此制度是給予作者/出版社的因圖書館的出借書籍所生(重大)損失的補償。

知識、資訊、著作等因具備經濟學上共有財性質(非獨享性與無排他性),如果完全由市場決定供需,容易發生私人供給過少的市場失靈,而著作過少對於國家知識的傳承與文化的累積都有不利的影響,政府如果希望能解決此市場失靈,一般有三種國家介入的方式可以採用 :
( 1 )政府自行提供著作。
( 2 )政府對提供著作的學術或研究單位給予金錢補助。
( 3 )制定著作權法,保障著作財產權。

圖書館公共出借補償獲報酬制度,可以視為上開第( 2 )種政府介入的方式。事實上,基礎研究與嚴肅著作在市場機制中不易獲取商業眼光的青睞,作者很難在市場上得利,政府基於國家整體文化的提升與進步,本就有以自行提供或獎助方式增加此類著作。

如果認為此制度在於補償作者「重大」損失,固無不可,當然要件可能更嚴格些了。不過,如果我們從激勵理論來看,把此制度視為圖書館出借「報酬」,亦無不可,因為這個「報酬」或許可以激勵作者增加創作。

尊重著作權及提振出版業?

目前國內推動「圖書館公共出借權」最有力的是出版業者,他們的說法是此制度可以「尊重著作權」,並「提振出版產業」。關於這點,從著作權法的歷史發展來看,可能有些觀念要釐清,以下自英國–制訂世界第一部著作權成文法談起。

英國的印刷事業自卡克斯頓(Caxton, William)在1476年從德國學成印刷術回到英國後開展。1484年英王理查三世(Richard Ⅲ)頒佈命令,限制外國人在英國從事貿易行為,但印刷及販賣書籍並不在限制範圍之列,這是因為當時英國的印刷產業並不成熟,對於外國出版商的鼓勵,有助於英國本土印刷產業的發展,大約五十年後,前開禁止貿易的命令就未再將印刷及販賣書籍放在除外規定了,至1533年廢止1484年的命令,但禁止為轉售而進口書籍,更禁止購買任何零售的進口書籍,可以看得出來,這時候的英國印刷產業已慢慢進入成熟階段,法令也從扶植建立印刷產業轉向加強保護國內產業市場。政府願意扶植、振興印刷產業,除了經濟因素外,當然還有更多的文化、政治考量。

從印刷術引進英國後的二百年間,英國因為宗教政治紛擾,執政者的言論管制需求及書商的壟斷利益相結合,終在1694年英國國會拒絕再次更新授權法,書商的私人利益失去了政府的保障,他們極為擔心屬於書商的特權就此壽終正寢,他們開始向國會請願,要求回復檢查制度。但僅以保護書商利益或支持檢查制度的訴求很難再被國會接受,於是書商們改弦易轍,揚起保護作者的大旗,為作者的利益請命,要求國會立法保護作者,這個策略成功了,1709年12月12日英國制定了世界上第一部著作權成文法––安娜女王法案,正式名稱是:” An act for the encouragement of learning, by vesting the copies of printed books in the authors or purchasers of such copies, during the time therein mentioned”。(法案於1710年4月10日施行)。這段立法過程的介紹請看這裡。

安娜女王法案制訂時,國會當然明白雖然以保護作者權為重心,但書商的獲利還是最大,因此在法案中加上濃厚的公益色彩,以緩和書商的獨佔,安娜女王法案中最重要的二項與以往不同而有益於公益的是:(1)限制著作權期間,使逾越著作權期間的著作進入公共領域,由社會共用;(2)著作權不再是由出版商業同業公會(書商)所享有,而是任何人都可能享有自己著作的著作權(法案中並未對作者的資格為限制,理論上任何人均能成為作者),而且其權利的確認不再受書商的箝制。

此外,第2條、第3條的註冊制度,防止人民無端觸法,降低交易成本;第5條的送存制度,充實大學及圖書館的藏書,有助於公眾閱讀學習,在當時都是與公益有關,雖然現今許多國家都不再採行註冊制度與送存制度,但是著作權期間的限制還是被堅持著,著作權的保護期間即反映著公益原則,法律給予著作人就其著作財產權有限期間的保護,就直接效果而言,著作權人在該期間內享有壟斷之利益,但期間屆滿後,公眾得自由利用著作權;而著作物的價格降低,有助於著作中思想、概念的廣為流傳,國家整體文化能更為發展,這才是著作權制度的最終目標。此外,著作權法理論經過多年的發展,亦建立了如:限度保護原則、法定獨佔原則、合理使用原則、接近使用原則及個人使用原則等原則,用以支持公共利益的保護。

現在回過頭來看英國制訂安娜女王法案的歷史,最早的著作權成文法就已經考量公共利益,換句話說,著作權法最早的目的就在於促進學習、增進國家文化發展,而不是把「著作權」僅僅視為「作者權」。現在如果說要尊重「著作權」,所以要推動「圖書館公共出借權」云云,從著作權法制史來看,似乎不妥。

制度必要性?

目前國內對於此制度的利弊得失,大多停留在猜想與國外法制介紹,由於缺乏實證數據,討論不易對焦,或許等待試辦後的研究分析會更成熟。不過,就筆者的「猜想」,圖書館中借閱率高的書籍,通常都不見得是政府覺得應該補助或補償的著作。

依照國立臺灣圖書館公布104年館藏資料借閱排行榜,經借閱統計分析得知男性及樂齡讀者偏愛武俠及歷史小說,如《回到明朝當王爺》及《奇峰異石傳》;女性讀者鐘愛推理小說及圖文書;而青少年讀者則較喜歡閱讀奇幻及愛情小說,如《盜墓筆記》、《菊領風騷》。此外,文學類書籍前二十名借閱排行榜中,已長達三年未出現任何一本臺灣作家的作品,連續二年沒有西方作品入榜;童書類排行榜更是「韓」風橫掃,全部由韓國的出版品包辦。

聽說蘇院長對此政策考量的是補償對象以本土作者為主,看看現在各圖書館的借閱排行榜,可能會有一點尷尬了。

Giuseppe Arcimboldo, <The Librarian>,油彩畫布,1566

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